EU vede rozpačitý boj o vládu práva

07. března, 2020 RUBRIKA Střední Evropa


imageJVěra Jourová v Evropském parlamentu. V takto dobrém rozpoložení asi při lednové návštěvě Varšavy nebyla. Foto: Wikimedia Commons/ European Parliament

 

Vlády Polska a Maďarska pracují již delší dobu na demontáži prvků právního státu, které tamním vládcům ztěžují naplňování jejich autoritářských cílů a snů. Hlavním terčem jsou nezávislá justice a svobodná média, ale také občanská společnost a zapojení do mezinárodní kulturní spolupráce. Tato situace přiměla Evropskou unii, aby se začala zabývat porušováním vlastních pravidel ve vlastním domě, což nikdy předtím v tomto rozsahu nedělala. Je to citlivé a ošemetné cvičení, zatím s mizivými výsledky. Vzhledem k šířícím se euroskeptickým a nacionalistickým náladám napříč kontinentem v něm však instituce EU nesmí polevit.

 

Nová Evropská komise ve svém prvním ročním programu zveřejněném koncem ledna označila ochranu vlády práva za ústřední téma, kterým se hodlá zabývat. Její česká místopředsedkyně Věra Jourová se vypravila do Varšavy, kde vyslechla tamní strůjce i odpůrce vládní reformy polské justice. Pozastavila se také nad maďarským tažením proti svobodě médií. A oznámila, že bude postupovat cestou objektivního srovnávání všech evropských států, jak na tom jsou s dodržováním základních demokratických hodnot a principů, ke kterým se Unie hlásí.

Vyvstává tedy otázka, jakými nástroji je Komise vybavena, aby dokázala zjednat nápravu tam, kde dochází k porušování zásad právního státu. Jsou tyto nástroje dostatečně silné, aby je vlády členských zemí respektovaly? Jakou oporu má Komise v unijní legislativě? A jak silný je vlastně její mandát vzhledem k tomu, že jakékoli rozhodnutí o případném trestu musejí schválit členské státy, a to jednomyslně?

Evropská komise běžně postihuje nedodržování unijní legislativy tak, že proti členským zemím spouští procedury pro porušení práva, které mají několik etap a mohou vést až k sankcím. V současném případě se však nevynucuje respektování konkrétních norem, například o parametrech zdviží nebo o nakládání s odpady. Reformy justice, úpravy zákonů o médiích, revize národních ústav jsou šedou zónou, jíž si Komise dlouho nevšímala. Zajisté, členské státy si nemohou schvalovat normy, které by příkře odporovaly unijním zákonům či principům zakotveným v Lisabonské smlouvě. Nikde se však nedočtete, jakou míru odlišnosti či nesouladu lze tolerovat. Evropský právní řád nedává žádný návod, jak postupovat. Je to nezmapovaný terén.

Není divu. Mechanismus zkoumání vlády práva Evropská komise spustila až v roce 2014 a teprve loni byl obohacen o nové prvky. Do té doby byl odklon členských zemí od zásad a hodnot liberální demokracie západního typu spíše jen hypotézou pro akademické debaty. Pak ovšem v Evropském parlamentu a na domácích politických scénách posílili politikové, kteří tento typ demokracie zpochybňovali stejně jako evropskou integraci. V případě Polska a Maďarska se vyšvihli až na nejvyšší úroveň a zasedli v Evropské radě. Jejich názory a postoje už nejsou jen marginálními argumenty, ale stanovisky svrchovaných států.

Právě proto se Evropská komise nepouští na tenký led politického souboje, pro který ani nemá mandát, ale zaštiťuje se právní argumentací, kde si je jakžtakž jistá v kramflecích. „Evropská komise zkoumá všechny národní zákony z hlediska souladu s hodnotami EU,“ podotkla k tomu Věra Jourová. Zdůraznila, že předmětem zkoumání jsou všechny státy bez rozdílu. Všech se také bude týkat zevrubná zpráva o stavu vlády práva, kterou Komise hodlá vypracovat letos na podzim a pak každý rok. „Poprvé budeme mít srovnání zemí, pokud jde o ústavní rovnováhu moci, nezávislost justice, boj proti korupci a svobodu médií. Po takovém srovnání dlouho volají právě země jako Polsko či Maďarsko. Budeme nyní s vládami dohadovat metodiku hodnocení a data, která budeme používat,“ uvedla Jourová.

 
Cesty do Varšavy a Říma

Při lednové návštěvě Varšavy si Jourová dobře uvědomila prohlubující se propast mezi klasickým demokratickým pohledem na nezávislou justici a koncepcí polské vlády, která se nepokrytě snaží podřídit soudce politické moci. Zatím poslední ze série zákonů, které to mají umožnit, takzvaný náhubkový zákon, zakazuje soudcům kriticky se vyjadřovat k vládním reformám či práci kolegů, kteří se jim podřizují. Ačkoli se proti zákonu sešlo několik demonstrací, na které přijeli soudci z celé Evropy včetně Česka, prezident Andrzej Duda ho podepsal, jakmile k tomu dostal příležitost – provokativně jen pár hodin po únorovém setkání s francouzským prezidentem Emmanuelem Macronem, který přitom ve Varšavě polské vládce nabádal, aby své tažení proti nezávislé justici zastavili.

Maďarský premiér Viktor Orbán zase začátkem února vyvolal pozornost svou účastí na shromáždění ultrapravicových stran v Římě, kam odletěl přímo po setkání s předsedou Evropské rady Charlesem Michelem. O mikrofon se dělil s šéfem italské Ligy Severu Matteem Salvinim, ale i s Giorgiou Meloniovou, která vede otevřeně neofašistickou formaci Fratelli d´Italia (Bratři Itálie). Přítomni byli zástupci španělské krajně pravicové strany Vox, francouzského Národního sdružení a dalších podobných partají, ale i polské vládní strany Právo a spravedlnost (PiS). Pozoruhodné je, že Orbán byl jediným úřadujícím premiérem na tomto podniku, který se konal pod heslem Bůh, čest a národ.

Za této situace je stále méně pochopitelné, proč vedení Evropské lidové strany (ELS) pořád váhá s vyloučením Orbánovy strany Fidesz. Sám maďarský premiér nešetří kritikou ELS, která se podle něj posunuje nepřípustně k liberalismu a ztrácí svou (křesťanskou a konzervativní) identitu. Vyhrožuje, že pokud se křesťanští demokraté nevrátí ke kořenům, založí „nové evropské křesťanskodemokratické hnutí“. Od bývalého šéfa Evropské rady a polského expremiéra Donalda Tuska se očekávalo, že po svém nástupu do čela ELS situaci rychle vyřeší. Zřejmě však narazil na odpor těch, kdo nechtějí lidovce v Evropském parlamentu (EP) oslabit, stejně jako těch, kdo si myslí, že budou mít na Orbánovo chování přece jen větší vliv, zůstane-li v „rodině“. Členství Fideszu v lidové straně je tak dál pozastaveno, což mu ale nikterak nebrání podílet se na práci jejího poslaneckého klubu v EP.

Kampaň proti justici v Polsku a Orbánovy ultrapravicové námluvy jsou nejviditelnějšími událostmi, o kterých se v poslední době píše napříč Evropou. V obou zemích ovšem dochází k dosti systematické demontáži celé řady oblastí právního státu. Tamní vlády mají zacíleno především na organizace zastupující občanskou společnost a na média. Zejména v Maďarsku již v podstatě neexistují nezávislé sdělovací prostředky. Dobře si to uvědomuje i Evropská komise, která s Budapeští už v minulosti vedla spor o její tehdy nový diskriminační mediální zákon. „Situace je znepokojivá,“ konstatuje Jourová a slibuje, že v polovině března bude mít k dispozici nová data o politických tlacích na média ve všech zemích EU. Toto srovnání podle ní umožní lépe nastavit případné kroky proti provinilcům.

 
Drobné ovoce

Evropská komise zahájila řízení proti Polsku v prosinci 2017. Řízení proti Maďarsku bylo spuštěno z popudu Evropského parlamentu v září 2018. Obě procedury se opírají o článek 7 Lisabonské smlouvy, který stanoví postup při porušení hodnot svobody, demokracie, vlády práva a lidských práv popsaných vesměs v článku 2. Krajní sankcí je zbavení dané země hlasovacího práva v Radě EU. Nic takového se však zatím nestalo. O dva roky později jsme nadále svědky přešlapování a váhání. O tom, zda došlo k „závažnému a trvajícímu porušení hodnot“, může rozhodnout jedině Evropská rada složená z lídrů členských států, a to jednomyslně. Je nabíledni, že trest pro Polsko by zablokovalo Maďarsko a naopak. Obě země to ostatně veřejně deklarovaly.

Evropský parlament v lednové rezoluci Komisi a členským zemím trpce vyčetl, že nic nedělají. Upozornil, že „situace v Polsku a v Maďarsku se zhoršila“. Varoval, že tato nečinnost „podrývá integritu společných evropských hodnot, vzájemnou důvěru a věrohodnost celé Evropské unie“. Vyzval členské státy, aby pokračovaly v šetření a stanovily konkrétní požadavky vůči oběma zemím a také termíny, do kdy musí být splněny. Rezoluci podpořilo 446 europoslanců proti 178 při 41 absencích. Pozoruhodné je, že se proti ní vyslovilo i 24 nemaďarských poslanců za ELS, vesměs z Francie, Španělska a Itálie. Parlament žádá, aby se europoslanci mohli účastnit dalších řízení v této věci a aby Evropská rada i Komise plně využily procedury a sankcí podle zmíněného článku 7. Naplnění jeho rezoluce se však s ohledem na výše zmíněné pravidlo jednomyslnosti jeví jako politicky nereálné.

Dosavadní tlak Bruselu přináší drobné ovoce a nutí polské i maďarské vládce k lavírování, jehož by se jinak nedopouštěli. Obě země jsou nuceny odpovídat na dotazy Komise i Evropského soudního dvora (ESD), vysvětlovat a argumentovat, což je nutně zaměstnává a staví do špatného světla. „Bez tlaku prostřednictvím právních kroků bychom byli svědky ještě složitější situace,“ soudí Jourová a oznamuje, že bude pokračovat v používání právních prostředků, i na základě oprávnění od ESD.

Při návštěvě Varšavy se Jourové dostalo od polského ministra spravedlnosti Zbigniewa Ziobra příslibu, že se pokusí změnit způsob jmenování soudců, který Komise kritizuje. A také, že dialog bude pokračovat. Maďarský premiér Viktor Orbán se sem tam snaží zalíbit svým (ex)kolegům z Evropské lidové strany. Na druhé straně měl zmíněný tlak ovšem jen mizivý dopad na veřejné mínění. Ačkoli proti vládnutí Jarosława Kaczyńského v Polsku a Viktora Orbána v Maďarsku se konají pravidelné demonstrace, postavení vládních stran v obou zemích se po posledních volbách upevnilo.

V sázce je ta vize tržní ekonomiky a liberální demokracie, včetně vlády práva, kterou sdílely zakládající země Evropských společenství a po nich všechny ty, které se k projektu postupně připojily. Pokud některé státy dnes na nejvyšší úrovni deklarují, že moderní demokracie by se měly zříct tradičního liberalismu a být spíše „neliberální“, případně katolicko-nacionální, jde o politické koncepty, které jsou s tím původním v rozporu. Jejich stoupenci – a nemusí to být jen Poláci a Maďaři, ale časem třeba i šéf italské Ligy Severu Salvini – mají demokratickou legitimitu, a tudíž si osobují právo na vlastní svébytný výklad oněch hodnot a zásad obsažených v článku 2 Smlouvy. Jak polská, tak maďarská vláda ostatně tvrdí, že jejich právní systémy dokonale zaručují vládu práva. A argumentují článkem 4, ve kterém se praví, že EU má respektovat ústavy členských států.

Podle Jourové je třeba přesněji definovat, kde končí právo a začíná bezpráví: „Například stanovit linii mezi reformou justice, což je suverénní právo každého státu, a demolicí nezávislé justice, což už je zásahem do společného justičního prostoru. Ten nemůže fungovat bez záruky, že v každém státě rozhodují soudci nezávisle, což je důležité pro občany, firmy i investory. Musíme trvat na principu, že nikdo není nad zákonem, že soudci mají sloužit právu, nikoli straně a vládě, a že vítěz po volbách nebere vše.“

 
Rozdané karty

Evropská komise může konat z titulu „strážce smluv“ jedině na jejich základě a také tak činí. Bude se dál a zřejmě intenzivněji snažit s Varšavou i Budapeští dohodnout na otupení či zmírnění některých jejich zákonů, zkoumat tyto zákony a navrhovat pozastavení jejich platnosti, obracet se na Evropský soudní dvůr. Může také podpořit návrh, aby se rozdělování peněz ze strukturálních fondů podmínilo dodržováním pravidel právního státu.

Jourová to nevylučuje; chápe takovou hrozbu jako jistou pojistku pro případ, že by obě vlády dál ignorovaly stanoviska komise. „Návrh na provázání přidělování peněz z rozpočtu Unie je velmi konkrétní co do popisu situací, které by mohly k takovému kroku vést. A má v sobě zabudován mechanismus, aby nebyli potrestáni nositelé projektů, tedy obce, neziskové organizace nebo firmy,“ říká Jourová. Podotýká, že daňoví poplatníci ze zemí, které do rozpočtu EU více platí, než z něj dostávají, po takové pojistce volají. Což ovšem není případ poplatníků z těch ostatních včetně Česka…

Půjde to pomalu a ztuha. Nová předsedkyně Komise Ursula von der Leyenová chce sice ochranu právního státu prosazovat, nikoli však spálit mosty mezi Bruselem na jedné a Varšavou a Budapeští na druhé straně. Byly to ostatně země Visegrádu, které významně přispěly k její nominaci na šéfku Evropské komise, když předtím odmítly kandidaturu Nizozemce Franse Timmermanse právě proto, že v minulém volebním období brojil proti vládám obou zmíněných zemí. Von der Leyenová od počátku projevovala jakési pochopení. Bude tedy postupovat diplomaticky a Věra Jourová samozřejmě s ní.

Je tudíž málo pravděpodobné, že by Evropská komise se svým opatrným přístupem a omezenými právními nástroji dokázala v dohledné době prolomit polskou či maďarskou umíněnost. Evropská rada zase bude paralyzována pravidlem jednomyslnosti při uplatňování článku 7 Smlouvy, jejíž změna není v dohledné době reálná. V Bruselu by sice měla záhy začít pracovat konference o budoucnosti Evropské unie, ale členské státy zatím zdaleka nejsou zajedno, zda do jejího mandátu začlenit také revizi základní smlouvy o EU. Je jasné, že polský a maďarský problém budou na této konferenci všudypřítomné, stejně jako hrozby podobného vývoje v dalších zemích Evropské unie.

Věra Jourová však v této věci nabádá k umírněnosti: „Ve hře jsou sankce proti suverénnímu státu, to je vysoce hořlavá matérie,“ upozorňuje. Nemyslí si, že by odstranění povinného konsenzu v Radě bylo řešením. „Nevypouštějme džina z láhve. Hrajme s kartami, které máme.“

Za této situace se diskutuje o tom, zda stávající právní rámec umožňuje Unii proti Polsku či Maďarsku přece jen nějak zakročit, a dát tak najevo, že nehodlá trpně přihlížet oslabování hodnot, které sama vyhlásila jako fundament, na němž spočívá evropská integrace. Podle nezávislého maďarského publicisty Györgyho Fórise by se EU měla uchýlit k praxi takzvané zesílené spolupráce, kterou Smlouva umožňuje. Členské státy by se prostě dohodly na prohlubování integrační spolupráce v té či oné oblasti a nepřizvaly by k této součinnosti Maďarsko, Polsko či jakoukoli jinou zemi, jež by porušovala základní pravidla. Zesílená spolupráce už de facto existuje v případě eurozóny či schengenského prostoru. V navrhovaném scénáři by však neúčast nebyla dobrovolná, ale pravděpodobně vynucená, což by byl bezprecedentní jev, který základní smlouva opět neřeší.

Věra Jourová správně podotýká, že častějším používáním zesílené spolupráce by se některé země mohly ocitnout v „pomalejším pruhu integrace, z čehož může plynout řada nevýhod“. Z jejích slov vyplývá, že Evropská komise takový postup navrhovat nebude, ba ani nemůže. Mohou to však udělat svrchované státy, a to většinově.

Celý systém EU stojí na společném rozhodování vlád; role Komise je jen podpůrná a rezoluce Evropského parlamentu nejsou závazné. Většina členů „sedmadvacítky“ může rozhodnout, pokud dospějí k závěru, že slevování ze základních hodnot a zásad, na kterých spočívá evropská integrace, vytváří precedens inspirující k dalšímu porušování. To by však muselo převládnout přesvědčení, že politické pojivo složené z principů liberální demokracie západního typu opravdu povoluje, a hrozí proto zhroucení celé konstrukce.

Zkrácená verze článku vyšla na webu Info.cz.

autor:

design: Patrik Michl, created by KRYOBYTE s.r.o.