11. října, 2018 Tomáš Fošum
Když se demonstruje na obranu ústavy... Foto: Facebook/KomitetObronyDemokracji
Polsko a Maďarsko jsou teď v EU obviňovány z porušování právního státu. Orbánův Fidesz schválil kritizovanou novou ústavu, polské Právo a spravedlnost (PiS) změnilo fungování Ústavního soudu a provedlo spornou soudní reformu. Když odhlédneme od toho, že strana Jarosława Kaczyńského na rozdíl od Fideszu nemá v parlamentu ústavní většinu, můžete porovnat jejich postup?
V obou případech je to špatně. Proti Maďarsku měla EU zasáhnout daleko dříve. S lehkou nadsázkou říkám, že kdyby nebylo Maďarska, nebylo by ani Polska. Samozřejmě by si voliči pravděpodobně zvolili stejně a Jarosław Kaczyński by své odhodlání neztratil, ale možná by se varovné světlo rozsvítilo dřív a nastupující polská vláda by byla trochu zdrženlivější. Kdo ví. Takto u ní mohl vzniknout pocit, že Maďarsku zásahy do justice víceméně prošly.
Zastánci Viktora Orbána tvrdí, že měl kvůli ústavní většině na změny ústavy právo.
Připomeňme si tedy, co všechno Fidesz udělal. Počet ústavních soudců zvýšil z jedenácti na patnáct a prodloužil jejich volební období. Mocensky mě zajímá to, že se počet zvýšil o čtyři. Tím se okamžitě změnila většina. Prodloužení období na dvanáct let nemusí být takovým problémem. I u nás se uvažuje o tom, že by člen Ústavního soudu mohl působit jenom jedno období, které by se prodloužilo z deseti let na dvanáct. U Nejvyššího soudu snížila Orbánova vláda věkovou hranici pro odchod do důchodu ze 70 na 62 let, tím pádem byla řada soudců zbavena funkce a noví byli jmenováni. Někteří z odvolaných soudců žalovali Maďarsko u Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku a vyhráli, ale Nejvyšší soud už se obměnil. Někteří mezitím dosáhli původního důchodového věku 70 let, takže zpátky už nemohli ani podle starého zákona, další už z různých důvodů nechtěli. Několik z nich nastoupilo zpět, ale mocenská změna poměrů tam už nastala. To nebyla jen úprava ústavy.
Jak novou maďarskou ústavu přijatou v roce 2011 hodnotíte?
Jedná se o takovou zvláštní směs. Je tam mnoho velmi dobrých ustanovení, jež podle mě patří do ústavy, kterou si připravuje rozvinutá země ve 21. století. Například se v ní velmi zdůrazňuje ochrana životního prostředí nebo transparentní zadávání veřejných zakázek. Na druhou stranu jsou tam ustanovení, která se obracejí do historie. Mlhavé odvolávání se na judikaturu a ústavní a státní zvyklosti Maďarska za posledních 150 let vypadá jen jako hra na nostalgickou strunu. Ale člověk nikdy neví, co z toho pak může Ústavní soud nebo parlament vytvořit při svém rozhodování. Připomeňme si, že Maďarsko nebylo po celou dobu demokratickým státem postaveným na respektu k právům jednotlivce. Každopádně je v té ústavě patrný jasný mocenský tah na branku. To znamená především zmíněný zásah do složení a struktury Ústavního a Nejvyššího soudu. Nečekalo se, až se soudci obmění přirozeným během času.
Fideszu se také vyčítá, že zrušil výroky Ústavního soudu před rokem 2012.
V podstatě je to pravda. Součástí ústavních a právních změn je také ustanovení rušící závaznost předchozích rozhodnutí Ústavního soudu. Orbánova vláda navíc zasáhla také do jeho pravomocí. A opět jde o zvláštní směs opatření. Na jedné straně byla zavedena ústavní stížnost pro jednotlivce, kterou do té doby maďarská úprava neznala, ale na druhou stranu byla omezena možnost přezkoumat zákony, které mají nějaký finanční dopad. Toto mělo své historické opodstatnění. Kdo si dnes vzpomene, že se Maďarsko v roce 2010 potácelo na hraně velkých rozpočtových problémů a muselo si půjčovat u Mezinárodního měnového fondu? Hospodaření s veřejnými financemi bylo velmi napjaté. Fidesz potřeboval provést reformní opatření. Některá z nich snižovala například do té doby velmi vysoká odstupné pro lidi, kteří končili ve veřejných funkcích nebo podnicích. Jeden ze zákonů zaměřených na tyto zlaté padáky Ústavní soud zrušil, čímž vyprovokoval Fidesz ke zmíněné úpravě jeho pravomocí. Když to shrnu, Maďarsko porušilo dobré principy dodržování ústavy a demokratického právního státu, a tady bych slovo právního podtrhl. I když třeba vše bylo formálně pokryté ústavní většinou, zasáhlo se do určité právní jistoty, do rovnováhy systému, do jeho předvídatelnosti a koneckonců také do práv jednotlivců. Odstaveným soudcům byla veřejná funkce svěřená za předem daných podmínek, ničím se neprovinili, ale přesto byli z funkcí odstraněni, aby uvolnili místo jiným.
Na Ústavní soud se zaměřilo i polské Právo a spravedlnost Jarosława Kaczyńského.
Polská vláda několikrát změnila zákon o Ústavním soudu. Je otázka, nakolik se to dělo v souladu s ústavou. Myslím si, že řada ustanovení zasahujících do struktury, ale i mandátů soudců a funkcionářů ústavního tribunálu v rozporu s ústavou byla.
Je vůbec v Polsku možné měnit fungování Ústavního soudu pouze prostou většinou zákonodárců?
Ano, u nás je taky zákon o Ústavním soudu běžným zákonem. Podle mě však polská vládní většina pošlapala ústavu dvojím způsobem. Za prvé některými detaily úpravy struktury Ústavního soudu a pravidel jeho fungování a obsazování. Druhá věc souvisí se složením tribunálu. Ještě před volbami v roce 2015 se rozhořel velký spor o nové soudce, které volí Sejm. V době, kdy se to dělo, někteří lidé varovali tehdejší vládu pod vedením Občanské platformy, aby nevolila nástupce soudců, kterým skončí funkční období až po plánovaných volbách. Vláda to přesto udělala a poslanci vybrali dva soudce dopředu, čímž vyvolali mimořádně zlou krev. Zástupci vládní většiny tvrdili, že funkční období zmíněných dvou soudců skončí relativně těsně po volbách a že Sejm nemusí být ještě ustavený, aby mohl ústavní tribunál doplnit. Podle mě zástupci končící vládní většiny lehce farizejsky říkali: Tady hrozí, že by se to nestihlo v řádných lhůtách, tak my ty soudce zvolíme, protože Ústavní soud je důležitý. To odůvodnění bylo velmi slabé. Právo a spravedlnost po vítězných volbách odmítlo uznat nejen volbu oněch dvou soudců, ale i dalších tří, které předchozí garnitura vybrala řádně. Načež celou pětici zvolilo znova, proti čemuž se postavil ústavní tribunál. Významné ovšem je to, že Ústavní soud uznal jako neplatnou volbu oněch dvou soudců zvolených „dopředu“. K tomu už ale nová vládní většina nepřihlédla.
Mně na celé kauze přišlo nejhorší to, jak vláda premiérky Beaty Szydło odmítla v březnu 2016 publikovat pro sebe nepohodlné rozhodnutí Ústavního soudu a tvářila se, že neexistuje. Znáte v poválečné západní Evropě nějaký podobný případ?
Já bych se bál takového srovnávání. Každá země je jiná. Některé státy nemají ústavní soudy, jak jsme zvyklí. Například Francie kontrolu ústavnosti řeší úplně jiným způsobem a téměř váhám, zda tam nějaký orgán koncentrované ochrany ústavnosti, jako je náš Ústavní soud, vůbec existuje. Je to úplně jiný systém, který je ale funkční. Práva jednotlivce tam pošlapávána nejsou, moc není zjevně zneužívána. Na druhé straně bychom i v západní Evropě při znalosti věci možná mohli nalézt hodně příkladů – byť by se to třeba netýkalo Nejvyššího nebo Ústavního soudu – kde západní vlády jsou v některých momentech schopné pracovat velmi podobně jako ta současná polská. Tady bych to nechtěl soudit. Ale souhlasím s tím, že v tomto případě šlo o flagrantní a až do očí bijící porušení ústavy, protože polská vláda do krajnosti využila formalitu, že rozhodnutí Ústavního soudu nabývá účinnosti až publikací. V tuto chvíli se v podstatě dotkla největší temnoty. Na základě až nejprimitivnějšího formalismu úplně popřela pravidla právního státu, dokonce bych řekl slušnosti. U nás také Sbírku zákonů vydává ministerstvo vnitra, ale to přece neznamená, že ministerstvo může rozhodnout, který zákon vyjde, nebo nevyjde.
V loňském roce se polská vláda pustila také do změny obecného soudnictví. I tady čelí kritice, že porušuje ústavu. Oprávněně?
Některé parametry organizace a správy soudnictví jsou nastaveny v polské ústavě. Řekl bych, že protiústavní třeba bylo to, že se zkrátilo funkční období Státní soudcovské rady. Dále se vede určitý spor o to, zda když je v ústavě řečeno, že se členové této rady vybírají z řad soudců, tak jestli to znamená, že to mají být soudci volení jinými soudci. Podle nového zákona je volí Sejm, ovšem mimo jiné na návrh soudců. Poláci tak udělali určitý úkrok od velmi silné soudcovské samosprávy k trochu slabší. Kdybychom to srovnali s tím, co existuje u nás nebo v Německu, tak zjistíme, že v polském soudnictví je samosprávný prvek pořád nebetyčně silnější, protože v Česku nebo v Německu téměř žádný není. U nás je správa v rukou exekutivy, zjednodušeně řečeno v rukou ministerstva spravedlnosti, v Německu také. Polský postup je samozřejmě velmi špatný v tom, že porušuje některá ustanovení ústavy. Kdyby šlo čistě o samotný zvolený model, ovšem prosazený řádnou procedurou, tak ten je plně legitimní. Neexistuje totiž žádný celoevropský nebo západní model správy soudnictví.
Ještě je tu otázka polského Nejvyššího soudu, kde snížili u soudců věk odchodu do důchodu na 65 let, což umožňuje exekutivě obměnit jeho složení. Týká se to mimochodem předsedkyně soudu Małgorzaty Gersdorf, jejíž funkční období je přitom napsáno v ústavě.
Tady jsme znova u toho, co se stalo v Maďarsku a co považuji za bezpochyby protiústavní. Jde o silový způsob, kdy vláda nechce čekat a nenechá obměnu soudců proběhnout postupně, což by samozřejmě bylo přijatelnější. Poláci jsou schopni uvést celou řadu případů, kdy soudnictví nefunguje tak, jak má, kde jsou nejrůznější případy nepotismu. Podle mě se to ale má řešit předvídatelnějšími a standardními způsoby. Eventuálně se mají pravidla nastavit tak, aby nebyla retroaktivní, protože je to k celému systému právního státu, ale nakonec i k demokracii šetrnější. Jinak hrozí, že až se vláda jednou změní, tak zase vyvolá nějaký obrat, bude chtít napravit křivdy, což v konečném důsledku podryje důvěru ve fungování demokracie a právního státu.
Co by podle vás měla dělat vláda, která přijde po Právu a spravedlnosti? V Polsku teď vzniká jakýsi právní chaos, protože se některá rozhodnutí mohou zpochybňovat argumentem, že byl daný soudce vybrán v rozporu s ústavou. Má se příští garnitura snažit tyto soudce vyměnit?
To je velmi složitá otázka. Pokud u nových soudců nebudou shledány zjevné excesy, kdy by někdo z nich zneužil postavení, byl bych pro zdrženlivost a velkou umírněnost. Existuje totiž takzvaný Becketův syndrom. Thomas Becket byl nejdříve rádcem anglického krále Jindřicha II., pak se stal arcibiskupem v Canterbury a v tu chvíli se od krále velmi emancipoval. Ten přitom předpokládal, že jeho osobní přítel mu půjde ve sféře duchovní moci na ruku. Skončilo to arcibiskupovým zavražděním. Náš předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský hovoří velmi často o tom, jak se on sám osobně oprostil od jakéhosi nánosu politiky a jak nyní vidí celou řadu záležitostí jinak. Když budeme mluvit zejména o běžných soudcích, tak nemůžeme automaticky předpokládat, že absolvent právnické fakulty, který prošel justičním kolečkem a byl jmenovaný za nového zákona, bude spjatý se současnou garniturou. Dokonce i když v nějakém pořadníku přeskočil několik uchazečů, tak to ještě neznamená, že bude špatným soudcem a že při svém rozhodování bude zavázaný moci, která ho jmenovala. Ostatně jmenovaný soudce ani nemusí vědět, že byl vybrán na úkor někoho jiného. Takže já bych to řešil následovně: Zcela zjevné excesy opatrně řešit zákonnou cestou. V tom zbytku bych asi situaci nechal být. V opačném případě hrozí to, že se každé čtyři roky odehraje úplně to samé a nakonec to skončí rozvratem demokracie a diktaturou. I když je otázkou, kdy bude PiS vystřídán. Zatím se zdá, že příští rok to nebude.
U nás se zatím podobné vážně míněné snahy omezit Ústavní soud neděly. Čím to je? Je u nás vyšší politická nebo právní kultura? Nebo jsou u nás základní instituce dobře nastavené?
Podle mě nebezpečí demokracii a právnímu státu hrozí všude. U nás k tomu asi zatím nenastaly podmínky. I když i tady narůstá neurčitá nespokojenost se vším možným, která má však celou řadu racionálních důvodů. Ale míra nespokojenosti ještě zřejmě nedosáhla takové úrovně jako třeba v Maďarsku, kde byla před nástupem Viktora Orbána složitá ekonomická situace. Současně podle mě možná existují určité národní stereotypy nebo rysy. V Maďarsku i v Polsku existuje určitá míra národní hrdosti, jsou tam prvky výraznějšího nacionalismu, které jsou třeba i u nás, ale v jiné podobě. V Česku je společnost relativně stabilnější a vyrovnanější než v Polsku a Maďarsku v momentu, kdy tam došlo k výměně politické garnitury. V Maďarsku a Polsku se navíc objevili výrazní politici, Viktor Orbán a Jarosław Kaczyński, kteří chtěli provést velké změny, chtěli se zapsat do dějin. Naopak v Česku se zatím nevyskytl nikdo, kdo by byl schopný zvednout – alespoň v přepočtu na poslanecké mandáty – nadpoloviční většinu národa, která by mu dala svolení k provedení změn. To je můj osobní, v podstatě laický pohled.
Je zajímavé, že čeští politici, kteří mají autoritářské sklony, na Ústavní soud i obecné soudnictví v podstatě neútočí.
Kdoví co se u nás může stát, ale určitou naději vidím v tom, že možná nemáme takové tendence k dalekosáhlým změnám. Spíše u nás probíhá nějaký proces bez výrazných kontur. Když se podíváme na Poslaneckou sněmovnu, už v ní zřejmě drží většinu protestní strany. Některé protestují jakoby samy proti sobě, protože už jsou částí establishmentu a přesto více nebo méně protestují. Je otázka, jestli tu hrozí nějaké výrazné vzedmutí a jestli je zde někdo, kdo ho může ztělesnit. A kdo by měl tu odvahu. Protože Ústavní soud, alespoň jak to vnímám u lidí, patří spíše mezi instituce s autoritou. Takže u značné části společnosti by případný útok na něj ze strany politické moci mohl vyvolat pochybnosti o tom, co se chystá.
Nicméně se u nás často mluví o porušování ústavních zvyklostí ze strany prezidenta Miloše Zemana. Například když bez ohledu na většinu v Poslanecké sněmovně jmenoval v roce 2013 vládu Jiřího Rusnoka. Může český prezident jmenovat premiérem kohokoliv?
Otázka je, zda nějaké ústavní zvyklosti existují, a pokud ano, co jimi je. A kolikrát taková zvyklost může být porušena, aby pořád ještě byla zvyklostí? Občas ještě někteří studenti tvrdí, že je tu ústavní zvyklost, že prezident jmenuje premiérem předsedu vítězné strany. Ale to přece není pravda. Josef Tošovský v žádných volbách nekandidoval a byl v roce 1998 jmenován premiérem. Sněmovna souhlasila. Podobně Jan Fischer v roce 2009. Petr Nečas v roce 2010 skončil ve volbách druhý, a přesto ho prezident jmenoval premiérem, neboť se řeklo, že má koaliční potenciál a že s vítěznou ČSSD nikdo nechce jít. V případě Jiřího Rusnoka prezident využil svou ústavní pravomoc. Poslanecká sněmovna toto odmítla, ale pak se rozpustila. Uznávám, že politika je praktickou záležitostí a tohle je teoretický pohled, ale podle mě by bylo čistší a více pedagogické, kdyby se Sněmovna nerozpustila a vyzvala prezidenta, aby navrhl někoho dalšího, znovu ho zamítla a pak aby prosadila svého premiéra. Poslanci si však řekli, že toto nemá smysl a že dosáhnou svého cestou předčasných voleb. Kvůli tomu nebyl realizován celý kontrolní mechanismus ze strany parlamentu. Což z hlediska celé koncepce ústavy byla zásadní chyba. Ústava tu není proto, aby jaksi usnadňovala fungování moci. Je tu proto, aby chránila mě, vás, každého jednotlivce před zneužitím moci. A někdy je třeba o toto mocensky bojovat, byť to je nepohodlné.
Jan Kudrna (*1976) je český ústavní právník a vysokoškolský pedagog. Působí na katedře ústavního práva na Právnické fakultě Univerzity Karlovy. Je členem Legislativní rady vlády.
ROČNÍK XIV. – 1. ČÍSLO, ÚNOR 2025